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城市居民委员会的功能转型

    1954年《城市居民委员会组织条例》将城市居民委员会界定为“群众自治性的居民组织”(第一条),1989年《城市居民委员会组织法》的表述是,“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”(第二条)。1954年《组织条例》第二条规定的居民委员会五项任务与1989年《组织法》第三条规定的六项任务参照对比可以发现,在大多数内容被继承下来或者换用新的、明确具体表述的同时,1954年《组织条例》中“动员居民响应政府号召”这一项内容不具体,但发挥空间巨大的“兜底条款”不存在了。

    1954年《组织条例》对居委会任务的表述直接来自于1953年6月8日彭真给毛泽东和中共中央的报告:

    街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织,不是政权组织。它的任务,主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来,在居民自愿原则下,办理有关居民的共同福利事项,宣传政府的政策法令,发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生,在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作,但它在组织上并不是基层政权的“腿”,不应交付很多事情给它办。

    彭真文中的“发动”在正式《条例》文本中换为“动员”,意思是一样的。尽管居民委员会定位为群众自治组织,但其根本任务就是将城市居民“组织起来”。这是自革命时代以来中国共产党进行群众动员一以贯之的根本任务。仅仅自我管理、自我服务尚不足以描述这项制度起点的设计初衷,将“单位”以外的街道居民组织起来,才能集众人之力,贯彻落实政府的政策主张。若套用柏林有关“积极自由和消极自由”的两分,这种制度设计不仅仅是为了实现城市居民的“消极自治”,也是为了实现“积极自治”,即由自发的民众组织成自为的社群。

    从一个较为极端的实例可以表明城市居民委员会五大任务与之后社区建设功能上的区分。文革时期,经过短暂的混乱状态后,从1968年开始许多城市以“革命居民委员会”的名义恢复了居委会的工作,基本沿袭了以往城市居委会的组织结构,但到1970年代也发生了一些变化。如天津、武汉的革居会采用了“六大主任制”,即设立革居会主任、副主任(主观革居会所属企业或厂组的生产)、治保主任、调解主任、妇女主任、文教卫生主任,并相应地设立四个工作委员会。此外,革居会还设立了专职的“群防员”(相当于农村大队的赤脚医生)。1970年开始,很多地方的革居会都以落实毛主席“五七指示”的名义,将原来辖区内的零散小型工业和服务业集中起来兴办企业,使“委办经济”得到发展,不仅为待业人员解决了一些就业岗位,方便了居民生活,而且也为居委会的活动经费以及居委干部的生活补贴提供了资金来源。一直到1980年代初,这种俗称“大集体”的企业类型在很多城市都仍然存在。

    但到了1989年的《组织法》中,城市居委会的组织功能被淡化了,强调的更多的是它在法律制度框架内,作为政府和基层政权的辅助者,维护社会秩序,提供社区服务。

    1986年,为配合城市经济体制改革,民政部首先倡导社区服务,旨在城市开展以民政对象为主的福利服务和便民利民服务。但随着改革的深化和社区服务的发展,原有的社区服务项目已不能满足需求,而社区卫生、社区文化、社区治安等工作在城市改革大背景下也逐渐向专业化、正规化的方向靠近,不复前30年的面貌。社区服务的概念显然不足以包容全方位的社区工作范畴。

    1996年3月中共中央总书记江泽民作出“大力加强社区建设,充分发挥街道办事处和居委会的作用”的指示。上海、青岛、南京、杭州等城市就率先探索社区建设,国内专家学者也密切配合,从理论上进行研究探讨。

    1998年国务院机构改革中,国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作,推动社区建设”的职能,民政部基层政权司更名为基层政权与社区建设司。1999年开始,民政部先后选择社区服务和城市基层工作基础比较好的26个城区[1]为社区建设实验区。2000年11月,在总结26个城市社区建设实验区一年多来试点经验的基础上,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发〔2000〕23号),在全国范围内积极推进城市社区建设,由此,城市居民委员会的功能发生了根本性的“范式转移”,开始以提供公共服务为核心,在“社区”的范畴下适应市场化后城市社会的转型,探索新的发展道路。

    按照23号文件的界定,“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。进而,文件把城市社区建设工作归纳为六个方面:1、拓展社区服务;2、发展社区卫生;3、繁荣社区文化;4、美化社区环境;5、加强社区治安;6、因地制宜地确定城市社区建设的发展内容。服务者而非组织者,这是社区建设语境下居民委员会的身份界定。既然主要的任务是提供服务,在人财物力资源都控制在上一级政府手中的情况下,以培育社区自治为出发点的社区建设,也就很有可能因上级政府的社会管理思路差异,呈现出程度不一的行政化特点。

    2001年7月,民政部下发《全国城市社区建设示范活动指导纲要》,决定从2001年开始,在各省、自治区、直辖市选择一些基础比较好的大中城市和市辖区作为示范单位,有组织、有计划、有步骤地开展社区建设示范活动。试图以评比和示范带动来推动社区建设走向制度化。2002年,民政部在吉林省四平市召开全国城市社区建设现场会,命名河北保定等27个城市为“全国社区建设示范市”,北京西城区等148个城区为“全国社区建设示范区”。这种典型示范效应直接带动了全国各地社区组织建设、人员队伍、硬件设施以及社会组织等各方面的较快发展。2009年10月,在全国和谐社区建设工作会议上,民政部授予北京西城区等188个城区(市)为“全国和谐社区建设示范城区(市)”、北京东城区东华门街道等253个街道为“全国和谐社区建设示范街道”、北京丰台区丰台街道永善社区等500个社区为“全国和谐社区建设示范社区”,这标志着示范推动阶段暂告段落。

    2010年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》,文件提出“城市社区居民委员会在服务居民群众、搞好城市管理、密切党群干群关系、维护社会稳定等方面发挥了不可替代的重要作用”,这基本上明确界定了目前城市社区居民委员会的四大基本功能。而从社区建设的紧迫性上讲,文件同样突出了维护社会稳定的重要性——“我国正处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的历史起点,城市基层正在发生新的深刻变革,社区居民委员会承担的社会管理任务更加繁重、维护社会稳定的功能更加突出,居民群众对社区居民委员会的服务需求更加迫切。”

    在社区建设重新定位的同时,街道社区党建工作也开始走向制度化。2004年10月中共中央办公厅转发了《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》(中办发〔2004〕25号),提出在新的形势下不断扩大党组织在城市工作的覆盖面,再次明确“街道党(工)委和社区党支部(总支、党委)是党在街道、社区全部工作和战斗力的基础,是街道、社区各种组织和各项工作的领导核心”。

    为贯彻落实中央精神,依照上海市委要求,从2006年居(村)委会换届选举开始,上海市提倡居(村)党组织书记和居(村)委会主任由一人担任,提倡居(村)党组织领导班子成员和居(村)委会中的党员成员交叉任职,即所谓“两个提倡”。[2]此前在上海425个居民委员会试行了的“议行分离”管理模式也从2006年换届开始回归到了街道党(工)委、居民区党支部(总支、委)统一领导下的“议行合一”模式。

    不可否认,自21世纪开始以社区建设为中心的城市居民委员会功能转型与改革以来对国外经验的借鉴有很大关系,1991年5月民政部长崔乃夫就已经明确表示城市基层组织建设应该着重抓好社区建设,而这种发展思路是基于“小政府、大社会”的国家模式是我国政治体制改革的大方向这一基本认识。因此,顺理成章的社会建设发展模式就需要让渡部分职能,培育非政府组织和专业化的社会工作者队伍。但是,从上海的社区建设经验中,我们却看到即便政府(尤其是民政部门)采取一种积极鼓励的立场,原先预期的社会组织的繁荣发展局面并没有出现,社区居民对此也远没有那么热心。而自上而下对社区建设的关注重视反而促使城市居委会更依赖社区街道党政机构,期待中的社群认同也远没有培育出来。

    [1]北京市西城区,天津市河西区、和平区,石家庄市长安区,沈阳市沈河区、和平区,本溪市溪湖区,长春市朝阳区,哈尔滨市道里区、南岗区,上海市卢湾区,南京市鼓楼区、玄武区,杭州市下城区,合肥市西市区,厦门市开元区,济南市历下区,青岛市市南区、四方区,漯河市源汇区,武汉市江汉区,佛山市市区,海口市振东区,重庆市江北区,西安市新城区,克拉玛依市克拉玛依区。

    [2]2006年6月《中共上海市委组织部、上海市民政局关于提倡居(村)党组织书记和居(村)委会主任由一人担任的通知》(沪民基发〔2006〕34号)

    作者为上海外国语大学法学院副教授汪卫华

 
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